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論壇研商動保困境

行政監督,在動物保護領域是相當新穎的概念與做法,而為了能讓甫成立的動督會順利運作,也為了能讓今後相關的工作奠定理論累積與行動的指南,何宗勳剛剛接手動督會,就組織了第一次動督論壇,討論「從行政監督談動物保護法令的落實」。

 

來自台南大學行管系的吳宗憲教授擔第一位引言人,他以自己的專長介紹了台灣動保行政所面臨的困境與未來。吳宗憲教授從流浪動物議題來分析現行動物保護政策,發現動物保行政的困境是:「依民主原則來施政,卻發生嚴重的問題」。他將動物保護政策分類並提出相關問題如下:

 

一、共識型道德政策:是獲得多數民眾支持的政策,但卻出現「口是心非」的特殊現象。如「以認養代替購買」民眾都會認同,但真想養狗時可能還是去樓下寵物店買而不會去收容所認養,這樣就會讓施政事倍功半。
二、一般政策類型:有些有效的政策卻不被民眾支持,如寵物登記與絕育政策,這部分在民意上就需要被提升。
三、爭議型道德政策:是指出現「很支持與不支持」兩端爭議的政策,因此在民意支持度上不高,在施政上也不會投入資源去處理。如TNR、安樂死及捕犬等。

 

在社會共識上,把「動物福利」當成是私人化、愛心化、道德化的「愛護動物」的問題,這樣就無法解決問題。必須經由人和動物如何互動、動物倫理如何安排,透過動物科學支持產生一套更有系統的法律政策,這樣才能解決動物保護行政的困境。他認為,如果要解決「共識型道德政策」問題,就是要提升行政能力;而「一般政策類型」是要加強飼主責任;「爭議型道德政策」則是要全民溝通。

 

也因為這些困境的存在,在吳教授看來,推動動物保護行政未來要調整的首要方向,即是建立「動物保護組織」聯盟。這樣的聯盟可以經由社會運動促使資源重分配、以政治遊說來爭取動物保護資源。其次,是需要瞭解「動保行政機關」的困境:透過政策工具(如評鑑)引導官僚系統,提升動物保護行政組織的能量。最後,也是最重要的部分,就是需要重建「全民」對動保的「公共性」認知:如強化飼主的責任感、尋求分歧型政策(安樂死等)的共識。然而回歸到原點,就是目前動保行政組織能力不強,可由業務、結構及人力三方面探討。

 

吳教授指出,台灣動物保護行政業務範圍仍不清楚,相應的,在日常行政業務中的資源投入遠遠超過了真正的保護投入。他認為,釐清並全盤性地思考新興業務的規劃相當重要,並且需要透過業務評鑑引導動保行政業務的方向。
 
 
在機關設置上,中央政府的動物保護科之位階過低,使得其協調能力不足。而農委會畜牧處組織,甚至存在「球員兼裁判」的問題。此外,動物保護工作分散於各機關,缺乏統一的分工與整合。而在地方上,動保機關並非專責單位,而是隸屬於防疫單位或農政單位,這也造成動保業務淪為二級單位,協調能力不足。
 
 
而在組織人力上,吳教授同樣指出了相應的問題。動保行政的人力素質存在嚴重的困境,一方面動保人員呈現年輕化、高學歷化,但另一方面,卻又呈現離職率高、升遷不順、清一色為獸醫職系,多為機關指派的情況。在動保行政人員的管理上,也出現了諸如工作意義感與工作滿意度背離、任務完整性及自主性低、訓練不足、工作安全缺乏保障等問題。
 

吳宗憲認為,應增加約聘雇人力以緩解人力緊缺,並且增列文官職系,強化人力資源訓練等。此外,還應該以適當方式提升動保檢查員的公權力並在動保領域創造更通暢的升遷管道。緊接著,台北市立教育大學地球環境暨生物資源學系所主任陳建志擔任了第二位引言人,主要介紹野生動物保育的漏洞與危機。
 
 
陳主任指出,動物保護主要包含「野生動物保育」與「動物保護」兩大區塊。其中,《野生動物保育法》的中央主管機關為行政院農業委員會,主要由林務局保育科負責。而《動物保護法》的中央主管機關亦為行政院農業委員會,主要由畜牧處動物保護科負責。公務人員「依法辦事」,所以台灣動物保護行政工作主要就是依這兩大區塊進行,然而在野生動物領域中仍有很多是目前法令模糊不清,造成公務人員「依法不辦事」的情形。
 
 
首先是根據《野生動物保育法》,看似將所有動物都包含進去,但強調的卻是「應生存於棲息環境」,造成很多無法管理的情形,譬如圈養及人工飼養的野生動物就不受相關法令的保護。而《動物保護法》的動物只包含人類飼養及管理的脊椎動物,那非人類圈養或非脊椎動物就「無法」可管。法令適用物種的限定,給動物保護行政工作造成很大的困擾。而在整個執行過程中,業務也非常繁雜,很多公務人員雖然在執行業務上相當努力,但背後卻有很多結構性問題使其力不從心。
 

組織再造中,野生動物保護的問題同樣存在很大的隱憂。野生動物在組織再造條例中,被規劃在環境資源部的森林及自然保育署,其他國家公園署、環境教育及訓練所、森林及自然資源試驗所、生物多樣性研究所則為輔助單位,皆為三級機構。而此等組織架構會產生三大問題:
 

一、人力資源沒有明顯改善,業務執行面臨相同困境:組織再造過程中沒有改善人力結構,所以業務執行的困境不會得到改善;
二、野保、動保分家後事權更難統一:目前野保法及動保法同為農委會體系下,很多事都無法充分協調,組織再造後,《野生動物保育法》及《動物保護法》分屬兩個部會,分歧會更多,協調溝通也更困難;
三、海洋資源負責單位妾身未明,未來勢必產生困擾:新的環境資源部下,海洋動物該由何機關管理?海巡署可以管理鯨豚動物嗎?雖然有成立海洋國家公園,但國家公園署只管交通與濕地,而行政院雖表示在民國103 年成立海洋委員會,但其任務與組織型態都不清楚,在此框架下,海洋動物保護問題是一大隱憂。
 

陳主任同時指出,法律定義的不明確同樣會帶來嚴重的問題。很多野生動物將在法令不明的情形下,讓公務人員「依法不行政」。組織再造前,即使野保、動保都歸屬農委會負責,仍很難去釐清權責問題,若是兩法分屬不同部會會造成更大問題。如《野保法》第五十五條載明:適用本法規定之人工飼養、繁殖之野生動物者,須經中央主管機關指定公告。未公告之物種及不適用野保法,就無人可管。另野保法在執行上強調「保育類」,不是保育類的野生動物又無人能管。
 

另外昆蟲類不屬脊椎動物,並不屬於《動保法》保護範圍,但目前市面上販賣的寵物昆蟲都已經是人工飼養,且大多不屬保育類,《野保法》也不管。類似的例子還包括公園裡的流浪鴿、馬祖的梅花鹿等等,若是不解決這些問題,動物保護一定會繼續面臨長期的窘境。針對兩位教授的分析與介紹,時任立法委員鄭麗君在論壇上表示,未來將向兩個方面努力,一是現行組織結構的問題,即探索是否能在組織統整及提升位階上達成較好的安排。二是因組織混亂而有相當多法令是不清楚及模糊,造成許多問題無法可管,待組織架構釐清後就要慢慢修,這兩個部分是這個會期就要處理。她承諾待美牛事件過後,將召開跨黨派立委公聽會,在審議組織再造條例前,多聽聽民間觀點。
 

與會的社區大學全國促進會秘書長高茹萍認為,教育部的參與應加強。她認為生命教育是很重要的一環,並且應當納入終身學習的範疇。此外應將動保議題廣泛納入社大公共議題,經由討論形成共識。公民監督國會聯盟執行長張宏林指出,公督盟會扮演著與國會議員接觸的橋梁,會將更多訊息傳達國會議員,讓社會各界更加關注。他建議將動保組織再造這個議題放入當年的NGO 環境會議討論。而在組織再造的部分,應該要把握機會讓它有鬆動的可能,否則一旦確定,日後要改變就不容易。
 

蕭美琴國會辦公室主任許家華表示,蕭美琴立委雖然已經將刑罰納入動保法,但還是持續有虐待動物的事件傳出,這代表動保還是有很多需要努力的地方。除了組織改造將動保行政機關位階提高外,行政能量的提升也是之後密切關注的部分。關懷生命協會常務理事林雅哲表示,動保事務要歸農業部還是環境部主管,委員會要有一個定論,農委會對動物事物的處理都偏向人的使用利用,而林務局的態度就不一樣。
 
 
玄奘大學文理學院院長釋昭慧認為,早期在推動「動物保護法立法」時,關懷生命協會常務理事楊憲宏先生曾建議將動保事務放在環保署,就相當現在的環境部,不過在動保業務還有畜牧這塊,環境部是否能進行管理?動保業務的歸屬是值得好好討論的議題。關懷生命協會執行長張章得發言稱,農委會表示目前只有日本是將動物管理事務放在環境部下,歐美國家則是在農業部。依目前整個畜牧架構都在農業部,將動物保護行政事務移至環境部可能會有管理上的困難。
 
 
然而整個台灣動物事務要統整,應該是要有更高位階的權責機關統籌,才能更有效落實保護動物的精神。動物保護行政監督委員會執行長何宗勳則在最後的發言中表示,動督會下一步行動即是讓國會議員簽署《成立獨立動保司連署書》,並要求爭取一位政務委員統籌協調管理全國動物相關行政事務。希望通過這樣的方式落實學者對於政策上的建議與解決現實存在的問題,他也希望這樣的論壇可以持續進行,為動保群策群力,使行政監督成為動物保護的新常態。

 

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